一、西汉中后期的刺史制度

　刺史制度在西汉中后期得到进一步发展，对维护皇权，澄清吏治，促使昭宣中兴局面的形成起着积极的作用。昭宣注重整顿吏治、断理冤狱,因而对刺史制度格外重视,这在刺史的选拔任用方面尤其突出。这一时期刺史仍然严格在六条问事的范围内行使其监察权，并涌现了一批成绩卓异的刺史。他们对整饬吏治，缓和阶级矛盾，维护皇权，促进经济与社会的发展起着重要的作用。 　　西汉中后期，中央政府对一些州的范围作出了一定的调整。汉昭帝始元元年，“有司请河内属冀州，河东属并州。”“文颖曰：本属司州；师古曰：盖属京师司隶所部。”刺史的名称也几度更改，成帝绥和元年十二月“罢部刺史，更置州牧，秩二千石。”俸禄也由六百石提高到二千石。哀帝建平二年夏四月“罢州牧，复刺史。”估计俸禄也降低了。哀帝元寿二年，刺史“复为牧”。刺史的名称几度变更，反映的是不仅仅是俸禄的变化，而且反映了宣帝、元帝以来刺史职权一直在发生变化。 《唐代制度史略稿》

　除了刺史之外，汉政府有时候还会临时性地派使者监察地方，宣帝元康四年春正月，曾派中大夫强等十二人循行天下，“察吏治得失”。宣帝五凤四年夏四月，诏曰：“遣丞相、御史掾二十四人循行天下，……察擅为苛禁深刻不改者。”

　西汉中后期，虽然刺史的主要职权还是监察，但是在执行公务时，刺史作出了一些超出监察之外的事情。现列举如下： 　　1、镇压诸侯的谋反，昭帝时期，“齐孝王孙刘泽谋反,欲杀青州刺史隽不疑。发觉，皆伏诛。迁不疑为京兆尹，赐钱百万。” 　　2、镇压民众的反抗。宣帝时期，冀州刺史张敞“既到部，而广川王国群辈不道，贼连发，不得。敞以耳目发起贼名区处，谋诛渠帅。”孙宝做益州刺史时，“亲入山谷，谕告群盗，本非造意，渠率皆得悔过自出，遣归田里。” 　　3、安置流民。在流民众多的情况下，平当曾经奏请汉中央让流民到幽州，让“刺史二十石劳徕有意者。” 　　4、处理少数民族事务。王尊做益州刺史时，“怀来徼外，蛮夷归附其威信。” 　　5、参与中央决策。有的时候，皇帝会和刺史商议国事，如京房曾经向皇帝奏报新的对官吏考核的方法，皇帝“召见诸刺史，令房晓以课事，刺史复以为不可。”

　总之，西汉末年刺史虽然在行使监察权的过程中逐渐异化，发生了不断侵渔守相权力的事件，并且刺史一度改称州牧，但无论是刺史还是州牧，其作为监察官的本质并没有变。不过,这正是刺史开始由监察官向地方官转化的一个重要阶段。

　二、王莽称帝时期的刺史制度

　王莽称帝时期刺史改称州牧，职权进一步扩大，由监察官变为地方军事行政长官。

王莽称帝时期,州刺史改称州牧。始建国元年正月，授予州牧爵位，“封牧为男”。始建国四年夏，王莽将十三州改为九州,下诏“州从《禹贡》为九”。这九州分别是冀州、兖州、青州、徐州、扬州、豫州、荆州、雍州、梁州。刺史的地位是世袭的，“世其官”。

　当时反王莽武装斗争在地方上蜂起云涌。为了增强地方实力，以便于镇压武装暴动，王莽不仅给予州牧统军作战的权力，而且给州牧加将军称号。地皇元年二月，“莽见四方盗贼多，复欲压之，赐诸州牧号为大将军。”王莽设置牧副监，其主要职权是监察，起到刺史的作用。地皇二年正月，“以刺史位三公，刺举懈怠。更置牧副监，……行事如汉刺史。”

　 州牧成为地方军事行政长官，地方监察职权为牧副监所行使。

　州牧有权率军进攻少数民族。天凤三年五月，王莽“遣并州牧宋宏、游击都尉任萌等将兵击匈奴。”天凤五年正月，王莽“遣大司马护军郭兴、庸部牧李晔击蛮夷若豆等。”

　州牧有权率军镇压国内的武装暴动。始建国四年春二月，王邯弟起兵，“州郡击之。”地皇二年，绿林军兴起，“荆州牧某发奔命二万人攻之。”商人王岑在起兵后，“杀王莽庸部牧。”刘秀在起兵后，曾派吴汉斩杀幽州牧苗曾，“发其众”。成丹、王常等率军“与荆州牧战于上唐”。和岑彭等作战时，“扬州牧李圣、司命孔仁兵败山东、圣格死，仁将其众降。在陇西“成纪隗崔兄弟劫大尹李育，以兄子隗嚣为大将军，攻杀雍州牧陈庆。”在紧要时候，刺史不仅要镇压自己辖区内的武装暴动，而且要根据战争需要，支援其他地区的战斗。地皇四年三月，王莽曾下诏让兖州牧寿良、扬州牧李圣“措迫青、徐盗贼”。 　　有的时候，为了增强州牧实力，还让一些人兼任两个州的州牧。地皇二年秋，“莽以玺书令（田）况领青、徐二州牧事。”

　三、东汉灵帝以前的刺史制度

　东汉灵帝以前的刺史主要职权是监察，但是职权进一步扩大，地方官化的程度进一步加深。

　刘秀建武元年“复置牧”，恢复了州牧制度。建武十八年，改州牧“复为刺史”。西汉的刺史要亲自到中央汇报工作，东汉则“但因计吏，不复自诣京师”。并且不得以任何理由离开岗位，“虽父母之丧，不得去职。”

　东汉的刺史主要职权是监察。

　刺史对太守等进行监察，并向中央进行汇报，这作为对地方官员黜陟的依据之一。乐巴做桂阳太守时，“荆州刺史李固荐巴治迹，征拜议郎、守光禄大夫。”左雄为冀州刺史时，“案奏贪滑二千石，无所回忌。”董宣做北海相时，手段严厉，“青州（刺史）以其多滥，奏宣考岑，宣坐征廷尉。”中常侍单超之弟单匡为济阴太守时，“以藏罪为刺史第五种所劾。”王涣做兖州刺史时，“绳正部郡，威大行。”谢夷吾为巨鹿太守时，“以行春乘柴车，从两吏。冀州刺史上其仪序失中，有损国典。”结果谢夷吾受到处分，“左转下邳令。”

　刺史还要监察民众。侯览的哥哥侯参做益州刺史时，“民有丰富者，辄诬以大逆，皆诛灭之，没入财物，前后累以亿计。”

　在刺史之中，凉州刺史还要检察护羌校尉。东汉设置了护羌校尉，俸禄是“比二千石头”。]窦林做护羌校尉时，凉州刺史曾经“奏林臧罪，遂下狱死。”除监察权以外，刺史还有其他一些权力。 　　1、决狱权。明帝十三年冬十月，曾经命令刺史“详刑理冤”。章帝巡视各地，到达荆州以后，召见荆州刺史谢夷吾，让谢和他一起“录见囚徒”，结果君臣二人处理方式相同，章帝慨叹到“诸州刺史尽如此者，朕不忧天下。”和帝永元七年九月下诏让刺史等“详刑辟，理冤虐。” 　　2、推荐人才。光武建武十二年下诏让州牧等“岁举茂才各一人。”杨震做荆州刺史时，曾经举荐王密为茂才，后来王密作到了昌邑令。[68]明帝永平九年夏四月，让刺史等“岁上墨绶长吏视事二岁已上，理状尤异者各一人，计偕上。” 　　刺史制度现代演绎 　　3、教化民众，移风易俗。酒泉人庞淯的母亲，曾经杀死杀父仇人，然后去官府自首。“州郡表其闾。”]周举做并州刺史时，因为太原郡有一种风俗：每年冬天里有一个月必须寒食。他力图革除这种风俗，于是“做吊书，以置子推之庙，言盛冬去火，残损民命，非贤者之意，以宣示愚民，使还温食，于是众惑稍解，风俗颇革。” 　　4、镇压民众暴动。谭显为豫州刺史的时候，“天下饥荒，（民）竞为盗贼，州界收捕且万馀人。” 　　5、率军和少数民族作战。明帝永平元年“越姑复夷叛，州郡讨平之。”和帝时期，句丽势力强大，建光元年春，幽州刺史冯涣曾经“将兵击之，捕斩秽貊渠帅，获兵马财物。”]和帝永和二年，日南、象林的少数民族数千人进攻象林县，“交趾刺史樊演发交趾、九真二郡兵万余人救之。”张乔在和羌族作战时，“因其将吏，旬月之间，破殄寇虏。”]安帝元初元年冬，“先零羌败凉州刺史皮肠于狄道。” 　　6、传达中央的命令。和帝时期，中央决定停止政府对盐铁的专卖制度，于是命令刺史等将这一决策传达给民众。让刺史“奉顺圣旨，勉弘德化，布告天下。”东汉政府有时候还临时性地派出一些使者来检察刺史。永和年间，皇帝曾经派八名使者巡查各地，“其刺史、二千石有臧罪明显者，驿马上之；墨绶以下，便辄收举。”中央一些和皇帝关系密切的官员，有时候也会监察刺史，并且把情况汇报给皇帝。太尉杨秉曾经条奏青州刺史羊亮等人的罪过，这些被检举的人，“或死或免，天下莫不肃然。”虽然这种监察不是一种制度，但是对刺史的影响很大，甚至有的时候比监察制度对刺史的影响更大。